Su Trasparenza, Partecipazione e Open Data a Palermo

Riporto le mie riflessioni relative alla partecipazione ai due eventi organizzati dal Comune di Palermo – la “riunione del team Open Data“, l’11 dicembre, e la “seconda giornata della trasparenza 2015“, il 15 dicembre – e già espresse durante tali incontri.

  • Giudico positivo che questi eventi ci siano e siano stati aperti alla partecipazione di tutti anche se, sicuramente, può essere migliorata la comunicazione in anticipo dell’evento (che per la riunione del team Open Data non ha funzionato molto) e, soprattutto, la modalità di partecipazione: nell’era di internet e dei social media, un incontro, come quello sulla trasparenza in aula consiliare, nella mattina di un martedì, necessariamente crea difficoltà a chi lavora o è altrimenti impegnato, mentre altre modalità di partecipazione, quali  trasmissione attraverso webinar (con possibilità di intervenire in chat) o uso dei social media, sicuramente, consentirebbe di avere una platea più vasta, soprattutto per quanto riguarda i cittadini o le associazioni di cittadinanza attiva.
  • E’ stato fatto notare che la partecipazione della cittadinanza è risultata limitata (in entrambi gli eventi) con un vistoso calo di presenze nella seconda giornata della trasparenza rispetto alla prima dell’anno 2015. Ritengo che, a parte le problematiche già evidenziate nel punto precedente, c’è sicuramente una disaffezione di quella parte della cittadinanza che vuole partecipare e che è rimasta profondamente delusa dalle numerose richieste presentate all’amministrazione e rimaste inascoltate (istituzione delle consulte tematiche, conferenze cittadine sui grandi temi, pubblicazione di tutti i programmi, piani, progetti e azioni dell’amministrazione, ecc.) nonché dai tentativi ‘mal gestiti’ dell’amministrazione di realizzare iniziative in modo partecipato, quali “candidatura di Palermo a capitale della cultura” o “piano sociale”, dove tantissimi cittadini hanno partecipato e fornito contributi durante il primo incontro, ai Cantieri Culturali della Zisa, ma che non ha visto realizzare gli ulteriori passaggi partecipati previsti e utilizzare i contributi forniti, e sappiamo tutti come è andata a finire… Anche gli Electronic Town Meeting, che l’amministrazione cita spesso come esempi virtuosi di partecipazione, sembrano più un ‘esercizio di stile’ i cui risultati non si sa che fine facciano e,  sicuramente, non se ne vede nè percepisce alcun beneficio in città. Manca un’attuazione operativa delle proposte dei partecipanti e manca una comunicazione online post evento partecipativo.
  • Deve essere chiaro all’amministrazione che, per i cittadini, partecipazione significa essere informati costantemente, completamente e a tempo debito su tutto quello che essa fa e intende fare, poter intervenire con eventuali osservazioni o proposte operative, essere consultati sulle tematiche di maggior rilievo, costruire insieme le iniziative e prendere insieme le decisioni sulle questioni più importanti (grandi opere, piano regolatore, gestione rifiuti, mobilità sostenibile, riqualificazione area costiera, gestione spazi culturali, ecc.). La partecipazione effettuata dall’amministrazione si è finora limitata a un’informazione assolutamente insufficiente e incostante e ad una discussione generalista su alcune tematiche i cui effetti, o meglio, ‘non effetti’ sono stati mostrati prima. Esiste una piattaforma di partecipazione sul sito comunale, ParteciPA, che consente vari livelli dei partecipazione descritti ma che vede attivati solo alcuni forum (strade trafficate, percorso arabo-normanno, ecc.) decisi unidirezionalmente dal Comune e con un numero irrisorio di interventi. Perché non vengono attivati anche altri strumenti e strategie per realizzare una partecipazione completa ed efficace per le scelte di governo che l’Amministrazione deve compiere?
  • Deve essere chiarito, una volta per tutte, se il concetto di trasparenza che l’Amministrazione comunale ha è lo stesso di quello che hanno i cittadini. Per questi ultimi tutti i dati della pubblica amministrazione devono essere costantemnete pubblicati come dati aperti (ad esclusione, ovviamente, dei dati ‘sensibili’, quali quelli legati alla privacy o alla sicurezza come già prevede la normativa). Come descritto in precedenza, il cittadino vuol capire bene quali iniziative e decisioni sta prendendo l’amministrazione, e vuole partecipare (ovviamente nel pieno rispetto dei ruoli) in tutte le fasi, da quella di analisi, alle scelte iniziali degli scenari, a quella progettuale, fino a quella realizzativa. Le informazioni devono essere complete, costanti e facilmente accessibili. Il cittadino non deve cominciare a ‘girovagare’ per le diverse sezioni del sito web alla ricerca delle informazioni che gli interessano (e che spesso non trova), non sa che esiste la sezione ‘amministrazione trasparente’ o quella ‘open data’, tutto deve essere organizzato in modo da porre l’utente finale al centro dei servizi online del sito web. Ormai le amministrazioni pubbliche più virtuose costruiscono i siti web in maniera partecipata con le tecniche del co-desing e dello Human Centered Design. Alcune amministrazioni che hanno riorganizzato i siti in questa prospettiva sono Bologna, Firenze e le regioni Toscana e Lazio, il sito web del comune di Palermo dovrebbe solo ‘copiare’ le buone prassi già esistenti ….
  • La sezione ‘amministrazione trasparente’ del sito comunale non contiene la maggior parte delle informazioni che realmente interessano i cittadini quali piani, programmi, progetti che fanno comprendere ai cittadini cosa sta succedendo nella loro città. In particolare manca il piano strategico che sembra (se ne sente solo parlare, ma nulla online)  sia in fase di predisposizione e che è quanto mai opportuno che sia condiviso con i cittadini già in fase di stesura perché è il documento base per lo sviluppo della città. Troviamo online nel portale  Amministrazione Trasparente solo un bando per la predisposizione del Piano di Azione del Piano Strategico. Manca online anche il nuovo piano regolatore generale in formato aperto che l’Amministrazione di Palermo chiama 2.0, per il quale una forte partecipazione della città è auspicabile. Mancano i progetti delle grandi opere, quali tram e passante ferroviario che così profondamente  stanno incidendo in questa città. Auspico che queste informazioni siano pubblicate al più presto,  e non come file pdf derivanti da scansioni con impossiblità di riuso, ma come dati aperti e facilmente accessibili (in stile ‘urban center’ sul web). Auspico che i cittadini possano realmente partecipare, per es., attraverso la piattaforma ParteciPA, che era stata pensata esattamente per questo scopo, ma il cui scarso utilizzo dovrebbe indurre l’Amministrazione a riflessioni sulle strategie efficaci di coinvolgimento.  Con una piattaforma di e-participation pienamente funzionante e i principali strumenti online di interazione (webinar, Facebook, Twitter, gamification), l’Amministrazione comunale potrebbe  raccogliere contributi fondamentali dai cittadini da utilizzare nella pianificazione e progettazione operativa come avviene già in molte altre città.
  • Il “programma triennale per la trasparenza e l’integrità 2015-2017, sebbene contenga tra gli obiettivi specifici il miglioramento della qualità delle informazioni, la semplificazione dei procedimenti, l’attivazione di servizi on-line, l’Open Government come sollecitazione e agevolazione della partecipazione e coinvolgimento della collettività, il miglioramento nell’uso delle risorse e nell’erogazione dei servizi al pubblico, dal punto di vista delle azioni concrete si limita al mero adempimento del D. Lgs. 33/2013 che, ovviamente non consente , da solo, di raggiungere tali obiettivi. E’ necessario, dunque modificare il piano in modo da stabilire azioni precise e indicatori chiari per raggiungere gli obiettivi prefissati. Auspico che nel prossimo incontro sulla trasparenza non si parli più di trasparenza come solo adempimento del D.Lgs. 33/2013 (e ancora oggi per buona parte dei nostri amministratori è unicamente questo) ma nei termini più ampi e completi discussi precedentemente.
  • Le “linee guida comunali sugli Open Data avevano un cronoprogramma ben preciso che è stato per lo più disatteso. I motivi possono pur essere validi (cambio ciclico del responsabile dell’Open Data) ma non si può perdere ulteriore tempo e urge fare passi concreti in questo campo che è intimamente collegato a tutto il resto. Non si può pensare di pubblicare qualche dataset ogni tanto basandosi sulla buona volontà di pochi, bensì si deve creare un processo strutturato con adeguati applicativi gestionali in cui il dato viene creato, gestito e pubblicato tempestivamente in Open Data dai gruppi responsabili e competenti per tematiche che quindi se ne occupano per l’intero ciclo di vita, gruppi con i quali il cittadino può interagire direttamente per qualunque necessità di riuso. Occorre dunque che ogni area ed ufficio del comune di Palermo si organizzi internamente affinché standardizzi e automatizzi il processo di produzione, gestione e pubblicazione tempestiva dei dati, e stabilisca un calendario per la progressiva pubblicazione e aggiornamento di tutti i dati di propria competenza (che risultano essere ben oltre i 73 dataset attualmente censiti a seguito di un sondaggio interno). E’ necesaria un opportuna revisione del processo di produzione, agevolato anche dall’obbligatorietà della creazione dell’atto amministrativo direttamente in formato digitale a partire da agosto 2016,  ed eventuale bonifica dei dataset ‘statici’ già creati dagli uffici e che rivestono grande utilità per la collettività.

In conclusione, siamo già nel mezzo di una rivoluzione per la PA in termini di trasparenza e partecipazione, un processo fortunatamente ‘irreversibile’ che vede una spinta ‘sincronica’, sia dal basso che dall’alto, e che obbliga le amministrazioni a mettere il cittadino al centro di tutte le sue azioni e scelte e a creare una sempre maggiore collaborazione.

Dal mio punto di vista un’amministrazione ‘intelligente’ deve percorrere questa strada con decisione per evitare il rischio, come già avvenuto in passato, di dover rincorrere le norme e creare malumori al suo interno in termini di appesantimento del lavoro già svolto. Il Comune di Palermo sta facendo qualcosa in tale direzione, ma è ancora troppo frammentario e basato sulle iniziative individuali e non ha prodotto, finora, cambiamenti evidenti su questi temi fondamentali. Se l’intenzione è avviare un percorso, necessariamente a tappe ma completo, per realizzare una reale trasparenza e partecipazione allora troverà, lungo la strada, il supporto concreto e altamente qualificato dei cittadini che hanno già ampiamente dimostrato di voler collaborare attivamente attraverso, ad esempio, la forte partecipazione ai primi eventi creati dal comune, la realizzazione delle linee guida comunali sugli open data e la progettazione della piattaforma ParteciPA, tutto lavoro svolto gratuitamente e al solo scopo di rendere un servizio utile alla città. Se, invece, vorrà continuare,  come fatto finora, con il ‘minimo indispensabile’  e solo per obbligo normativo, i cittadini andranno avanti per conto loro e continueranno a fare gli innovatori apristrada e l’amministrazione perderà una grande occasione di lavoro sinergico che le sarebbe di grande aiuto per uscire una volta per tutte da quello stato di alta invivibilità cittadina che non piace nè giova ad alcuno, ma che i vari sondaggi sulla qualità della vita a Palermo mostrano, purtroppo, in modo impietoso.

ANAC e Indice PA: i dati sugli enti non tornano?

Mi trovavo a valutare l’utilità della piattaforma Public Contracts messa in piedi dal “Nexa Center for Internet & Society”. Si tratta di un servizio che traduce in Linked Open Data i dati esposti dalle pubbliche amministrazioni italiane secondo quanto prescritto dalla Legge 190/2012, che disciplina, tra l’altro, gli obblighi di trasparenza, pubblicità e diffusione delle informazioni riguardanti i bandi di gara ed i contratti pubblici. In particolare rende possibile la ricerca per stazione appaltante e per aggiudicatario.

I “dati esposti” a cui si fa riferimento, nonché fonte dei dati, sono quelli contenuti nei file xml pubblicati dalle amministrazioni e il cui URL è stato comunicato all’ANAC (Autorità Nazionale anticorruzione), come previsto dalla Legge 190/2012 all’art. 1 comma 32, e da quest’ultima reso pubblico in una tabella disponibile sul sito del Registro ANAC

Una constatazione e una domanda

Interrogando la piattaforma “Nexa Center”, digitando il nome di alcuni enti locali di mio specifico interesse, ne riscontro l’assenza. Di conseguenza ne deduco risultino assenti anche le informazioni sugli aggiudicatari dei relativi bandi e contratti. Verifico quindi che tale assenza sia riscontrabile anche alla fonte nel Registro ANAC. Da ciò mi sorge spontanea una domanda. Quanti e quali amministrazioni risultano inadempienti circa gli obblighi di comunicazione imposti in particolare dall’art. 1 comma 32 della Legge 190/2012?

Analisi

Nelle FAQ della piattaforma “Nexa Center” si legge che “al 21/05/2015, circa il 30% dei link di file xml presenti sul portale Open Data dell’ANAC sono errati o non restituiscono file validi, e circa 5000 PA sono completamente assenti sul portale Open Data ANAC”.

Chiedendomi quindi quale sia il termine di paragone che permetta di definire il numero di PA completamente assenti dal portale ANAC ipotizzo possa essere l’Indice delle Pubbliche Amministrazioni (IPA) i cui dati aperti vengono rilasciati online (in applicazione dell’art. 50 comma 1 del D.Lgs. 82/2005). Tale ipotesi mi viene confermata dal “Nexa Center” a mia specifica richiesta via e-mail. Mi prefiggo quindi di estrarre l’elenco esatto delle amministrazioni inadempienti circa la comunicazione ad ANAC. Esporto quindi il “Registro comunicazioni anno 2015 Art.1 comma 32 L.190/2012” e le “Amministrazioni” dal sito IPA. Per comparare le due banche dati considero le colonne dati presenti in entrambe: Codice Fiscale e Ragione Sociale.

Un grafico e una tabella di sintesi

Stato degli Enti Numero*
Presenti su ANAC 17961
Presenti su ANAC e in regola 8800
Presenti su ANAC ma non in regola 9159
Presenti su ANAC con stato da definire 2
Presenti su ANAC ma assenti su IPA circa 2250
Presenti su IPA 22624
Presenti su IPA ma assenti su ANAC circa 6890

* Data rilevazione 20/07/2015

Alcuni chiarimenti sulla tabella:

  • Enti presenti sul registro ANAC ed in regola: Sono gli enti che hanno comunicato l’URL della risorsa in formato xml, acquisita da ANAC, ed il cui contenuto rispetta sintatticamente le specifiche tecniche per la pubblicazione dei dati;
  • Enti presenti sul registro ANAC ma non in regola: Sono gli enti che hanno comunicato l’URL della risorsa in formato xml ma una o più risorse non sono risultate disponibili o verificabili per non conformità sintattica alle specifiche tecniche per la pubblicazione dei dati;
  • Enti presenti sul registro ANAC con stato da definire: l’accesso automatizzato alla risorsa da parte di ANAC non è stato ancora eseguito;

I dati relativi agli “Enti presenti su IPA ma assenti su ANAC” ed agli “Enti presenti su ANAC ma assenti in IPA” non sono puntuali in quanto le due banche dati non sono attualmente del tutto comparabili in virtù di errori nei codici fiscali, nelle denominazioni e comunque a causa di una differente formattazione nei contenuti dei rispettivi campi. Sarebbe quindi ulteriormente necessaria un’armonizzazione dei dati tra le due banche dati.

I risultati della ricerca

  • Il 51% degli enti presenti nel Registro ANAC nonostante abbiano comunicato l’URL del file xml non risultano aver rispettato le specifiche tecniche di pubblicazione definite dall’ANAC stessa.
  • Il numero e l’elenco esatto relativo agli enti inadempienti con riferimento alla comunicazione ad ANAC dell’URL di pubblicazione del file xml non è ottenibile semplicemente dalla differenza matematica tra i totali degli enti presenti nelle banche dati IPA  ed ANAC in virtù della presenza di enti in ANAC non elencati in IPA (circa il 12,5%) e di enti in IPA non elencati in ANAC (circa il 30%).
  • I dati incerti della presente analisi derivano dalla mancanza di univoca determinazione delle amministrazioni in entrambe le banche dati tramite un comune indicatore.
  • Le banche dati risultano incomplete tra loro non facilmente comparabili
  • Un servizio di Linked Open Data molto interessante in ottica di maggiore consapevolezza su gare e contratti ma limitato dalla precedente conclusione.

Ho riassunto la ricerca in queste slide

 

Legenda e acronimi

Acronimi
ANAC: Autorità Nazionale anticorruzione
IPA: Indice delle Pubbliche Amministrazioni

Fonti
http://dati.anticorruzione.it/L190.html
http://public-contracts.nexacenter.org
https://github.com/nexacenter/public-contracts/blob/master/FAQ.md
http://www.indicepa.gov.it/documentale/n-opendata.php